今年是“十二五”的收官之年，临近年末，有关“十二五”期间环境保护成效的官方统计数据也相继出炉。前不久环境保护部部长陈吉宁在“辉煌十二五”系列报告会上关于环境保护和生态文明建设的专场报告中已经就相关数据做了介绍，从陈部长的讲话中可以看出，“十二五”期间环境保护工作所取得的成效非常突出，四种主要污染物——化学需氧量(COD)、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量均持续大幅下降，已提前半年完成“十二五”规划目标;主要江河中劣V类断面比例大幅减少，由2001年的44%下降到2014年的9.0%，降幅达80%;五种重点重金属污染物(铅、汞、镉、铬和类金属砷)排放总量比2007年下降五分之一，重金属污染事件由2010~2011年的每年10余起下降到2012~2014年的平均每年3起;就公众普遍关心的PM2.5而言，防控工作也取得了显著的成绩，2014年，首批实施新环境空气质量标准的74个城市PM2.5平均浓度比2013年下降11.1%。相关数据和例子不胜枚举。
数据的进步是一方面，而真实感受则是另一方面。作为公众的一员，笔者个人更为关注的则是各种污染物数据降低的同时公众对环境质量的切身感受是否也同样有所改善。回想起五年前的“十一五”收官之时，尽管当时有关环境状况改善的统计数据令人振奋，但公众却普遍反映关于环境质量的切身感受没有显著变化，甚至出现了“十二五”开局之年的第一季度高耗能产业上升、污染抬头的局势。而对“十二五”期间的环保成就，笔者的切身感受则是环境质量真的有所改善，而且很明显!今年1月至8月，京津冀地区PM2.5平均浓度与2013年同期相比下降29%;北京达标天数增加23天，重污染天数减少22天。
党和政府高度重视生态环境问题
“十二五”期间环境保护能取得如此成效，与党和政府对生态环境问题的高度重视不无关系。“十二五”之前，不能说政府对生态环境问题不重视，但绝对没有提到现在的这个层面。在发展观的认识上，对于经济发展与环境保护的关系，原先的认识是环境保护是必要的，不能不搞环境保护，但若经济发展与环境保护相矛盾时如何处理二者的关系，我们的认识可以说是不坚定的。对这一问题连当时的环境保护法律也是这样认识的。1989年制定的旧《环境保护法》在第一条宣示其立法目的时，对经济发展与环境保护的关系的描述是环境保护要“促进社会主义现代化建设的发展”。谁主谁辅，一目了然，因而这一条款后来成为“先污染、后治理”的重要法律依据。而今年新修订实施的《环境保护法》则将其立法目的明确表示为“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。该法的第四条还明确表示国家有关环境保护政策的目的是“使经济发展与环境保护相协调”，甚至在第五条中还提出了“保护优先”的原则。
简单的法律条款的变化体现了党和政府关于发展观认识的重大革新，着重体现在“生态文明”这一概念的提出上。生态文明表明文明的进步不能单纯依靠经济发展指标的推动，生态环境本身及人民群众的身体健康也属于文明的重要组成部分。所以以生态环境为代价换取的经济增长不能算作文明的增长，良好生态是民生的重要内容。
顶层设计上对生态环境损害责任终身追究
这种发展观对领导干部的政绩观是有决定性影响的，并进而对环境法律、政策的制定与执行带来显著变化。党的十八届三中全会提出要“健全自然资源资产产权制度”，并提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”也就是说，如果一个领导干部在任时仅仅看重GDP和财政收入等经济增长指标，而忽视生态环境问题，那么他对当地经济发展所作出的这些“贡献”将不被国家所认可，不仅影响领导干部的升迁仕途，还有可能受到党纪国法的追究。
我国环境执法不力的重要原因之一是一些地方政府在环保方面的消极不作为，鉴此，在上述新思想认识的主导下，今年8月9日中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，在制度层面上建立了领导干部的追责机制，使领导干部们深刻认识到生态环境保护的重要性。在此背景下，环境保护部对一些环境保护不力的地方政府主要负责人的约谈也日益受到地方党政领导的重视。据统计，今年1至8月，环境保护部先后约谈了13个城市政府的主要负责人，督促地方政府及有关单位切实履行环境保护职责，推动解决了一批突出的环境问题。
若干异常严格环保法律法规保驾护航
也正是在这一背景下，近年来我国制定了若干项异常严格的环境保护法律、法规和政策。以新《环境保护法》的修订为例。除了前文所述的立法目的变革之外，《环境保护法》修改的一大亮点是法律责任的加重，首次规定了“按日计罚”、行政拘留等严格的行政法律责任。据环境保护部的统计，今年1至8月，全国范围内实施“按日计罚”案件共405件，罚款数额近3.3亿元;实施查封、扣押案件共2400件;实施限产、停产案件共1524件。2013年各级环保部门向公安机关移送涉嫌污染犯罪案件总计706件，超过以往十年总和。而2014年环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件则达到2180件，超过上年2倍。今年1至8月，全国移送行政拘留案件1116起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1029件。
新法的严格实施，极大地提高了环境违法的成本和风险，彻底改变了原来环保法守法成本高、违法成本低的问题。此外，国务院也发布了非常严格的《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，总共提出了273条详细的大气和水环境综合治理措施，如此宏大、详细、严格的污染治理计划在世界范围内也是前所未有的。
环境保护可促进产业升级 是新的发展机遇
多年来，国家一直在推动能源结构的调整和落后产能的淘汰，但实践中阻力不断。人们最大的顾虑来自对实施过严的环保措施后可能带来的经济发展停滞或缓慢的担忧，所以对国家的环保和产业政策，总有一些地方政府或企业阳奉阴违。但今年曾引起国人广泛关注的山东临沂事件给那些对环保措施有顾虑的人给出了一个清晰明确的答案：环保有助于产业转型，是促进经济新一轮腾飞的助推剂。
临沂过去几年走的是一个典型的粗放型增长的城市发展路径，经济发展带来的环境问题严重，空气质量一直在山东省后几位徘徊。环境保护部公开约谈了临沂市政府主要负责人，要求加强大气污染综合整治。约谈后，临沂市政府成立了以市长为组长的大气污染防治攻坚领导小组，采取系列措施治理环境。经过治理，临沂市上半年空气优良天气比去年同期增加31天，增幅达到25.4%，可以说环境治理成绩非常显著。但治理措施实施后，社会上曾有传言说，环保措施的实施给临沂的经济发展带来重创，工人失业严重。但实际情况是什么呢?根据陈吉宁部长的介绍，今年1至6月，临沂市一般公共预算收入累计完成161.3亿元，增长12.3%，高于山东省平均增幅(9.1%)，增幅居山东省第3位;城镇新增就业6.6万人，同比增长12.2%，城镇登记失业率2.04%，低于4%的控制目标。可见，环境保护虽然会给粗放式的经济发展带来阵痛，但这种阵痛是必要的，否则迟早是死路一条;而环境保护则可以促进产业升级，这是新的发展机遇。
从“十二五”环境保护工作所取得的成绩来看，污染物减排的统计数据大多是相比较上一个五年计划时环境状况而得出的结论。因而，我们期待“十三五”时期环境保护能够取得更加令人振奋的成绩。“十三五”期间环境保护工作会呈现怎样一种局面?从前面的分析可以看出，能源结构调整与产业转型是历史的必然，但它需要通过诸多强大的倒逼机制方能实现。“十二五”期间环境管理体制逐步理顺，环境管理措施日趋完善，环境执法日益严厉，环境法律责任更加严格的态势已经基本形成。这些经济转型的倒逼机制将继续在“十三五”时期发挥重要的作用。
(作者冯嘉，苏州大学法学院副教授，中国政法大学法学博士，美国哥伦比亚大学访问学者，中国环境科学学会环境法学分会委员，民间环保组织“污染受害者法律帮助中心”(CLAPV)志愿者。研究方向为环境与资源保护法。)
