新常态作为党中央、国务院的执政新理念，在政策层面和研究领域已达成了高度共识。对新常态的理解，不同决策部门、研究机构和专家学者提出了一些新观点和新看法，其中不乏相异或矛盾的研究观点。笔者在对新常态众多结构性变化因素深入分析后认为，工业化发展阶段、需求结构的变化是决定新常态的本质因素，创新驱动、效率提升是新常态的主要特征，增长速度、产业结构的变化是新常态的显性结果，产能峰值、能源形势、社会形势是新常态形势的具体体现，相应产生了环境新特征和环境治理体系的新要求。
工业化发展阶段出现转换
国际长周期历史数据表明，各国工业化推进时期经济增速相对较高，之前和之后增速都会下滑。2014年我国GDP突破10万亿美元，已经成为世界第一大工业制造国，全国总体进入工业化后期。预计到2020年，我国人均GDP达到1.2万美元左右（以2010年为基期测算），总体跨越中等收入陷阱，基本实现工业化，完成党的十八大确立的目标，开始进入后工业化和知识经济的过渡时期，由于工业化发展阶段转换带来的经济新常态特征将日趋明显。
目前，在工业化快速推进时期依靠要素规模投入、技术模仿带动生产力快速提升的阶段已逐步离去，对投资和工业产品的集中、普遍、大规模需求将不复存在，工业增量对经济增长贡献萎缩，重工业行业进入平台期，产业结构调整显现，消费品需求稳步增加，受掩盖或压制的服务业会快速发展，中高速增长必然成为新常态。
工业发展进入后期必然带来多方面积极变化。经验也表明，工业化时期经济增长方式会对环境造成诸多不利影响，待工业化接近完成时，经济增长对环境的正面效应会逐步显露出来。但是，我国区域发展差异显著，北京、上海等发达地区进入到后工业化阶段，江浙等省份进入工业化后期，而贵州、云南等西部省份处于工业化初期向中期过渡阶段，大部分中西部地区仍然处于工业化中后期、重工业集聚发展阶段，环境污染区域差异和分异也明显加大。
需求结构发生变化
工业化进入后期，投资、消费、出口“三驾马车”拉动增长的潜力呈现分化，投资快、消费慢的形势正在扭转，中低端嵌入全球价值链的被动国际化面临改变，投资优势正在消失、边际效益持续下降，净出口拉动经济增长的能力正在减弱，但最难把握和处理好的就是这种新旧动力之间的转换，以避免“踏空”。
应对金融危机出台的刺激性政策导致传统产业相对饱和，资本形成总额对生产总值贡献率持续高位。这加速了投资效益的持续下降，债务存续压力越来越大，企业投资意愿和能力出现不足。2014年资本形成总额贡献率为48.5%，固定资产投资同比增长15.7%，分别比2013年下降5.9和3.9个百分点，投资驱动的高增长模式发生变化。同时行业投资分化扩大，钢铁、有色等重工业投资大幅下降，出现负增长或低位增长。投资结构的变化也有利于降低污染物排放。
消费需求总体平稳，消费比重相对上升。从消费内部结构看，传统的基本生活型消费向发展型、享受型消费转换的趋势明显，总体上有利于污染物排放下降。但排浪式的汽车消费仍处于上升期，2014年机动车保有量达到2.64亿辆，大中城市交通拥堵成为常态，机动车污染物排放量占比逐年上升。电子信息等多元化消费带来的新型环境问题也难以预期，风险性加大。
净出口拉动经济增长的能力下降。2014年净出口对经济增长的贡献率为0.3%，结束了连续3年的负值，整体上仍然偏弱。加上国际经济形势总体上处于亚健康与弱增长状态，国际贸易前景不容乐观。好在我国出口竞争优势依然存在，高水平引进来、大规模走出去正在同步发生。出口产品逐步向“微笑曲线”两端转移，或整体上抬升“微笑曲线”。出口产品的低污染、高附加值特征加强，对外贸易中的“隐含能源”和“资源环境逆差”有所缓解。
新常态实现取决于创新驱动
支撑我国经济30多年快速发展的劳动力、土地、资源、环境等传统要素供求关系日益趋紧。目前人口处于低增长率水平，农村劳动力供给不足问题显现，人口老龄化加快，劳动力市场达到刘易斯转折点，环境承载接近或已经达到临界状态，传统要素优势正在减弱。
目前，基于廉价劳动力优势参与国际垂直分工格局驱动经济增长的时代基本结束，低成本比较优势发生转化，技能结构矛盾将进一步凸显。2014年我国高技术制造业同比增长12.3%，比规模以上工业增加值增速高4个百分点，已经出现良好势头。笔者认为，新常态稳定固化的最重要标志和本质特征就是结构调整及发展方式转变取得实质性进展、新的经济增长动力基本形成。这绝不是一朝一夕所能实现的，主要取决于改革和创新驱动。经济发展更多依靠增质不增量、深挖产品附加值、提升竞争力的质量效益型集约增长，而非传统扩张建厂的规模型粗放增长。
未来，人力资本的积累和素质提升将成为中心工作，人力资本质量、技术进步等知识经济因素加强，创新驱动正成为经济增长的新引擎。预计“十三五”时期，将加强科技与经济的结合度，培育新的比较优势、提升产业链，实现全要素生产率显著提高，降低污染物排放强度。经济年均增速6.6%，其中全要素生产率贡献3%（目前为1.83%），对GDP贡献度达到45%，二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮污染物排放量强度分别下降40%左右。
保持更为持续、健康、均衡的增速
从不同研究机构和专家学者的观点来看，有一个共同认识，即中国经济增速下行探底。更准确地说，新常态是中国经济从旧稳态调整至新稳态的过程，也就是从过去年均9.8%左右增速逐步过渡到更为持续、健康、均衡的增速上。而对于新常态下经济增速在何处探底、中高速增长的均衡点在哪里，则仍存在诸多争议，比如林毅夫、李稻葵等学者认为改革有望使经济增速回到8%左右；而中国社科院经济学部研究报告预测2016年~2020年和2021年~2030年两个时期中国潜在增长率区间分别为5.7%~6.6%和5.4%~6.3%。从某种意义上这种速度的变化，是工业化阶段转换和赶超型发展的回归，是中长期周期和短期政策综合影响的结果，既是一种新常态，也是一种回归的常态。因此，政府工作的重点不是拉动经济回升，而是对经济增长托底，防止失速带来的系统性风险。
研究发现，后发追赶型国家可以将追赶进程划分为起飞、高速、中高速、中低速增长4个更替渐进阶段，前两个阶段经济增长主要依靠数量扩张，后两个阶段主要依靠质量提升。目前，我国经济增速下行是追赶进程中的阶段性转换，是经济基本面发生实质性变化的结构性减速，根源于前期高速增长奠定的厚实经济基础，不能依靠总量调节和需求管理的反周期政策，而要把要素供给、结构供给、制度供给作为最重要任务。
2014年我国GDP同比增长7.4%，经济增量约7800亿美元，经济增长的绝对量仍在增加，比美国高1300亿美元。由于GDP基数变大，要维持过去高速增长，生态环境压力将不可想象。当前增速平稳回落，工业增加值增量下降，一定程度上降低了对资源环境的依赖，对生态环境系统新冲击负荷的强度和频次也趋于下降。
产业结构调整有利于缓解环境压力
2014年服务业增加值占GDP比重达48.2%，显示出强劲的结构优化势头。我国服务业增加值已连续6个季度超过第二产业，产业结构从工业向服务业转型，消费者偏好从商品向服务转换，生产性和生活性服务业快速发展，网购、电子商务等新业态发展势头良好。
应该认识到，产业结构演变必然导致经济增速换挡。当收入达到一定水平后，消费者对商品消费的需求弹性就会下降，对服务消费的需求弹性则会上升。这种需求结构的变化会引导产业结构从工业向服务业转型，但工业生产比服务业有更高的生产效率提高。因此，向服务业转型一般伴随着经济增速的回落。
预计到2020年服务业比重达到52%左右（以2010年为基期测算），“十三五”时期，服务业新增量达到14.8万亿元，接近于工业新增量的2.6倍，带动产业从中低端向中高端转变，经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化， 现代服务业增长有望加快，产业结构由服务业主导特征将日趋稳固，也有利于缓解环境压力。
传统重工业产品需求将接近峰值
目前重工业产能过剩现象突出。2013年，粗钢、水泥、平板玻璃、电解铝产能利用率分别为75.4%、75.8%、61.9%、71.1%，产能利用率水平较低，许多产能由“既落后又过剩”转变为“过剩但不落后”。实际上，一些领域的产能过剩不是新事物，由于加入WTO等红利使我国不少刚性的产能过剩现象延迟至今才集中显现。企业设备低负荷运行，增加产品生产成本。而国内外需求下降，产品价格接近甚至低于生产成本，造成企业经营困难。2014年，煤炭开采和洗选业利润同比下降46.2%，黑色金属冶炼和压延加工业利润下降2.7%，化学原料和化学制品制造业利润增长1.9%。企业资金不足，污染治理投入和运行维护难以保障，治污决心和行动出现迟疑。
传统重工业产品需求将接近峰值、进入平台期。2014年，我国人均发电装机达到1千瓦，取得历史性突破。火力发电量4.2万亿千瓦时，同比下降0.3%，是有统计数据（1998年）以来的首次负增长，也是煤炭消费量负增长的主因；粗钢产量8.2亿吨，同比增长1.2%；水泥产量24.8亿吨，同比增长2.3%，人均水泥累积消费量远超发达国家消费饱和时的22吨水平。预计重工业快速发展的势头将放缓，粗钢、铜、铝、铅、锌等主要产品产量将在“十三五”左右陆续达到峰值，多年来我国重工业比重明显偏高的局面有望好转，有望成为污染排放下降的结构性因素。
能源消费结构将出现积极变化
2002年以来，我国进入工业化快速发展阶段，能源需求总量和煤炭消费总量同步大幅增加，年均增加2亿吨左右标煤。但2014年能源消费增长下降到0.9亿吨标煤，增速由8%下降到2.2%。增速显著放缓。其中煤炭消费总量首次负增长，同比下降2.9%，煤炭占能源需求总量的比重也下降至66%。能源需求和煤炭消费的分异给清洁能源和可再生能源提供了发展空间。
国际能源生产能力严重过剩、地缘政治、能源品种相互竞争等因素导致能源价格大幅下跌，这有利于我国改善能源消费结构，降低能源进口成本，加上国内通货紧缩的有利形势，能在保持油价稳定的基础上提升油品质量。
“十三五”时期，尽管能源消费还将继续增加，但能源消费总量增速与增量将会双下降，能源消费结构出现积极变化，带来污染物新增量大幅下降。预测2015年、2020年我国能源消费总量分别突破43、45亿吨标煤，“十二五”、“十三五”时期新增量分别为8.1、2.0亿吨标煤。2015年、2020年煤炭占一次能源的消费比重分别下降至63.3%、56%左右。“十三五”时期，因煤炭消费增量下降，二氧化硫、烟粉尘、氮氧化物排放新增量比“十二五”时期分别减少200万吨、63万吨、9万吨左右。
环境问题容易引发社会矛盾
中等收入群体持续扩大，对生态产品需求日益增加。目前中等收入群体比例大致为23%~25%，规模约为3亿人。按照收入倍增计划，预计2020年，中等收入群体比重达到40%~50%，规模约为6亿人。随着产业结构调整的深入，传统以工业为主的“蓝领”就业阶层向以服务业为主的“白领”就业阶层转变，总体上环境权益观认识和人体健康维护日益增强。同时，社会价值观趋于多元化，社会治理认同度正面临挑战，新的传播方式和表达诉求方式进入“微时代”，环境改善速度与人民群众对环境质量改善需求差距大，环境问题易成为社会风险的引爆点。
我国已经基本告别短缺经济，进入相对过剩经济发展阶段，教育、卫生、医疗、环保等公共服务水平、数量、质量、方式及其均衡性矛盾快速上升，日益增长的公共服务需求与滞后的供给已经成为一段时间内社会主要矛盾的突出表现形式。环境产品具有公共性、外部性、不可分割性等基本属性，决定了基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务，也是对社会结构变化的有效回应。
新常态下环境新特征和环境治理体系新要求
综合来看，“十三五”时期，是环境质量改善速度和老百姓需求差距最大、资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的负重前行困难期，也是环境压力有望高位舒缓、环境保护有望从临界点向转折点开始改变的重要窗口机遇期。当前及“十三五”时期，国内外经济形势、环境保护重点正在发生深刻变化，生态文明建设和环境保护也进入新常态，呈现出新问题、新要求和新特征。这种经济社会环境的变化期，一定也是不确定期和风险期，一定面临着种种新旧交替、不适应和不匹配的制度政策环境，需要超前谋划、积极稳妥，主动作为。
在新阶段做好环境保护工作，应坚持依法治国和改革创新，持续推行治污减排、促进绿色经济发展，形成政府有为、企业负责、社会共治、市场有效的环境“良治”，从硬从严树立环境守护者形象，大力推进分区分类，精准发力，保底线，树标杆，抓两头带中间，更加积极、有效地推进环境质量改善。在全面推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化进程中，应高度重视新常态下环境新特征和环境治理体系的新要求。
一是治理层次上升至国家战略层面。环境保护的执政理念不断深化，日益成为国家意志，生态文明引领的新价值观加速形成，但经济社会环境问题日益交织，法规、体制、机制、制度、政策“绿色化”尚未形成，环保系统承受的要求与其支撑能力、调控手段存在一定距离，在夹缝中负重前行成为环保工作新常态。这需要转变工作抓手的层次，更多地从宏观视角入手研究和推进，着力落实地方党委政府职责，明确底线和红线，实施体现生态环保要求的政绩评估考核体系和问责制度，固化绿色指挥棒导向作用，实施党政同责、综合决策，更多地运用司法、制度、政策和市场机制解决问题，按照权责一致的原则积极推进资源环境大部制改革，形成长效机制。
二是治理方式由政府主导向社会共治转变。公众的环境关注度大、期待度高、参与度提升与忍耐度降低、回旋空间收窄并存，环境质量全面达标客观上难以实现，日益增长的环境公共服务需求与滞后的供给之间的矛盾在“十三五”期间不会全面解决，合理引导社会公众环境预期，让社会公众参与环境质量改善进程成为新的工作机制。这要求正确引导和释放公众参与正能量，以不公开为例外的原则推动信息公开，调整优化治理重点和目标指标，主动接受社会监督，动员全民行动，让社会公众参与环境决策、评判治污效果，解决一批群众反映强烈的身边环境问题，回应社会预期，建立健全政府监管、社会监督、企业负责、行业自律、公众参与的多元共治体系。
三是治理导向由总量控制逐步向质量控制转变。以细颗粒物（PM2.5）浓度控制目标为起点，将环境质量作为主要目标及评判标准的需求日益强烈，总量、质量、风险三者关系正在发生转变，治理主线由总量控制向质量改善转变成为新的工作导向。这就需要将质量改善作为首要任务、治理核心、工作主线，研究实施质量、总量双控，建立覆盖全要素的环境质量指标，深化、优化总量控制制度，将环境风险管控措施有效“嵌套”到常规环境监管体系中，突出生态空间管控的基础性作用，使质量管理、治污减排、风险管控、生态保护、制度政策等多位一体共同服务于环境质量改善和人体健康维护，目标一致、节奏一致、步调一致。
四是治理对象由主要控制新增量向增量、存量并重转变。污染物新增量将逐步下降，以扩大投资、招商引资为主导的外延式、粗放型发展方式将逐步退出，从主要控制污染物增量向“控增量、抓存量”并重转变将成为新的工作重点。这要求我们不得不面临在多个领域同时开战的局面，研究实施“过剩但不落后”产能化解方案，研究克服政府和企业资金压力趋紧、存量治理行动不够坚决的一揽子解决方案，抓好无组织排放和中小企业污染问题，做好治污设施稳定运行、提标改造的监管和促进工作，大力控制存量污染，推动治污减排工程、技术、管理、政策组合运用，妥善应对压缩型工业化带来的多种污染物相互叠加、相间转移等复杂问题。
五是治理要求由统筹管理向分区分类、精细化管理转变。受经济发展水平、资源环境禀赋等客观因素制约，我国环境公共服务水平、环境问题表现、环境质量改善进程的区域分异较大，我国整体、同步达标可能性不大，分区分类差异化管理正成为新的工作要求。这就需要在国家保证环境基本公共服务底线的同时，充分发挥各地积极性和主动性，研究容量的时间空间分布及输入响应关系，总量控制要求有保有压、有增有减，分区域、分流域、分单元设计质量改善目标任务，分行业、分企业、分污染物提出不同控制要求，开展生态分区分级管控，提升精细化管理水平，实施精准治理，逐一打好歼灭战，积小胜为大胜。
作者单位：环境保护部环境规划院
