环境影响评价法对公职人员玩忽职守作出了规定,但是没有对环评机构工作人员的造假行为作出明确规定。中介机构是市场化经营,其从业人员往往注重经济利益,以盈利为目的,不惜采取非法手段。
企业新上项目都要经项目所在地的乡镇环保办或经贸中心初步审查,办理相关手续,因此乡镇环保办或经贸中心成为中介机构从业人员眼里的“业务信息资源库”。不少中介机构从业人员通过给回扣、报销费用开支等各种不正当手段,与上述职能部门的相关人员拉关系、套近乎、招揽生意、承接业务,导致环评、能评市场竞争秩序混乱。
环评即环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。近几年,紫金矿业、安庆博瑞电源有限公司等一些污染事故及相关环评造假事件不断触动百姓神经,环评机构、队伍存在的问题不断暴露,环评制度也正遭遇着越来越严重的信任危机。
江苏省宜兴市4名乡镇干部,原本应该是为企业办理手续提供协调与帮助,却借机收受中介机构贿赂,造成市场不正当竞争。最终,经宜兴市人民检察院提起公诉,这4名利用环评、能评制度收受相关中介机构贿赂的基层乡镇干部,被法院以受贿罪分别判处3至5年有期徒刑。
“如果环评存在弄虚作假的行为,那么,一些污染项目就会顺利过关,就会披着合法的外衣污染环境,损害百姓的健康。”对这样的现状,宜兴市检察院副检察长吴跃旺十分担忧。
中介机构牵出系列贪腐案
宜兴市的各个基层乡镇政府,均设有乡镇环保办公室或经贸服务中心,其职能是协调服务镇辖区内工业类企业项目申报、社会保障事务、土地手续申报、建设手续申报等证、照、行政审批等事项的办理。
2011年10月,郑某正式上任宜兴市某乡镇政府经贸服务中心主任,负责协助企业办理节约能源评估(简称能评)、环境影响评估(简称环评)、项目立项审批等工作。
就在这时,一家名为联海工程技术有限公司的中介机构负责人找到郑某,希望其能够提供辖区内企业环评、能评的需求信息,帮助该公司承揽业务,并送给郑某现金1万元。
收受贿赂的郑某在接下来的两年时间内,相继为联海公司介绍并承接了该乡镇道路改造工程、辖区内多家公司企业以及一高档小区工程项目的环评、能评业务。联海公司为感谢其帮助,又先后以回扣、协调费、报销费用开支等名义,向郑某赠送现金3.6万余元。
在办案过程中,侦查人员发现,除了与郑某关系密切外,联海公司与另一乡镇分管工程建设管理工作、用地报批工作的副局长潘某同样来往频繁。
经讯问,该公司负责人交代了为在承接业务和结算业务款时得到照顾,向郑某和潘某行贿近10万元的事实。而根据联海公司负责人的交代,反贪侦查人员迅速找到突破口,一举办理了4起类似利用环评制度审批收受贿赂的系列贪腐案件。
“根据国家相关规定,企业项目要想上马,必须首先做好环评,也就是对建设项目中所产生的环境影响作出书面报告。”据宜兴市检察院反贪承办人员介绍,郑某等乡镇政府工作人员利用职权,在企业申报环评、能评的过程中,建议企业选择甚至直接为其确定相应中介机构。而联海公司等中介机构通过行贿,得到郑某等人的照顾,经由他们介绍承揽环评、能评业务,在环评中介市场形成了不正当竞争。
环评中介机构监管存漏洞
系列案件的办理,暴露了当地对环评中介机构监管的漏洞。“对从事环评、能评的相关中介机构的监管主要体现在市场准入阶段的资格审核上,一旦该中介机构通过招投标进入市场以后,相关部门对其承接业务是否合法,业务活动是否规范等动态过程监管就会变少,存在漏洞。”宜兴市检察院副检察长吴跃旺分析说。
吴跃旺认为,因为没有建立专门的约束机制、监督机制、问责机制和问题环评机构退出机制,使得像联海公司这样自身并不具备从事环评资质的中介机构,得以长期借用另一家环境工程公司的资质开展环评、能评业务。这些违规操作行为并未被当地环境监管部门及时发现,而对于非法出借资质的环境工程有限公司的违法违规行为也未进行处理。
此外,环评、能评专家评审流于形式也导致当地环评质量不高。环评报告书的专家评审环节往往重形式、轻内容。召开专家评审会前,中介机构一般会按照行业的“潜规则”事先给予参加评审活动的专家各种名目的好处,评审专家对评审资料中存在的问题“睁一只眼闭一只眼”,导致评审活动走过场,质量不高。
“因为环评行为本身和出具的环评报告都非常专业,外行人根本看不懂,环评报告怎么写,基本是由环评机构自己决定。”吴跃旺说,部分中介机构在为建设单位编制和出具环境影响评价报告书时,甚至只是相互套用环评内容,应付主管职能部门的审查。
评估代办队伍成高危人群
“乡镇经贸、环保系统特别是合理用能评估、环境影响评估代办人员队伍,已成为职务犯罪案件易发多发的高危地带,这一现状也值得重视。”起诉郑某案件的公诉科检察官孙艳丽说。
据孙艳丽介绍,凡在镇辖区内的企业,环评办理程序有如下几步:企业到镇行政服务中心环保窗口填写《环境影响登记表》；环保窗口人员到企业实地勘察,作出项目是否可行的意见；由镇行政服务中心、经贸中心、环保、安监等职能部门联合会审,签署对本项目的实施意见；形成决议后,由环评公司作出环评意见,报环保部门审批。
“企业新上项目都要经项目所在地的乡镇环保办或经贸中心初步审查,办理相关手续,因此乡镇环保办或经贸中心成为中介机构从业人员眼里的‘业务信息资源库’。”孙艳丽介绍说,不少中介机构从业人员通过给回扣、报销费用开支等各种不正当手段,与上述职能部门的相关人员拉关系、套近乎、招揽生意、承接业务,导致环评、能评市场竞争秩序混乱。
孙艳丽认为,中介机构的性质决定了它对职业道德建设的忽视。“环境影响评价法对公职人员玩忽职守作出了规定,但是没有对环评机构工作人员的造假行为作出明确规定。中介机构是市场化经营,其从业人员往往注重经济利益,以盈利为目的,不惜采取非法手段”。
如何杜绝此类职务犯罪?孙艳丽认为,需要对中介机构经营管理、人员资质、客户评价等情况信息进行全面登记,“加大宣传力度,让企业直接与环评中介机构联系,实现承接环评业务的完全市场化,从而杜绝因信息不畅通而引发的职务犯罪现象”。
建联动执法机制应对乱象
只有规范有效的环评制度,才能帮助政府有效控制环境风险,发现已经存在的或可能产生的污染问题,并采取防治污染的对策和措施,从而杜绝高污染项目的“走马上任”。
2013年6月25日,宜兴市检察院先后向当地市委和环保部门发出《检察情况反映》和《检察建议》。
两份材料分析了种种存在于环评制度领域的乱象,并提出了多项建议:加大对环评、能评业务的动态监管力度,建立专业化的环评、能评评审队伍,加强对环评、能评从业人员的教育培训,深入规范整顿能评、环评中介市场等。
在收到宜兴市检察院发出的检察建议后,当地环保部门迅速提出一场整顿环评中介市场的举措:实行环评机构准入及备案制度,逐步引入竞争机制；建立环评质量季度通报制和考核奖惩机制；建立环评合同备案制度,严格执行各级收费政策；行政许可和环评机构技术服务分离；严格执行环评评审中专家咨询费规定等。
与此同时,2013年7月,宜兴市检察院与当地法院、公安局、环境保护局、监察局联合召开了宜兴市预防和惩治环境污染犯罪座谈会,并联合下发了《全市预防和惩治环境污染犯罪座谈会会议纪要》,明确五部门将健全环保联动执法工作机制,强化对环境污染犯罪惩治力度,切实提高预警防控能力。
在宜兴市检察院的建议下,2014年年初,宜兴市委提出建立“中介超市”的设想,预计将在今明两年内统一把环评、能评以及所有涉及政府审批的中介机构进行集中,让企业有选择和比较,确定合适的中介机构,同时也杜绝这方面引发的腐败问题。
