“改革”一词不仅频频出现在今年的政府工作报告当中，而且作为主基调贯穿于两会期间。可以预期，改革将成为政府工作的首要任务。
改革，意在去旧革新。对于环境保护而言，“旧”蕴含着不当经济社会发展所付出的代价，“新”则旨在从改革中获得更多的制度红利。
■ 可以预期的改革红利有哪些?
纵观几十年来社会的快速发展，无论是在政治、经济、文化等各个方面，作为社会个体，我们享受到了由社会发展所带来种种红利，生活水平在不断提高。但就我们的生态环境而言，却并没有获得多少由发展所带来的红利，相反，却因此付出了许多沉重的代价。
在频频出现的环境事件面前，单一的经济增长考核指标苍白无力。数据显示，我国已是世界上能源、钢铁、水泥等消耗量最大的国家。2013年，全国能源消费总量37.5亿吨标准煤;十大流域的704个水质监测断面中，劣Ⅴ类水质断面占8.9%……污染物质流入河流，重金属集聚土壤，颗粒物飘于空中……发展面前，人们赖以生存的环境正在遭受着前所未有的冲击。
严峻的环境形势面前，环境保护需要通过改革寻找红利。届时，环境将不仅仅是经济增长的贡献者，同时，环境质量和自然资本也将成为中国经济增长的获益者。
具体而言，环保可以预期的改革红利，究竟有哪些?
最高法院中国应用法学研究所所长、最高法院环境司法研究中心主任孙佑海认为主要包括3个方面：“一是生态环保的管理体制科学合理，顺畅高效;二是改革后生态环保工作得到更多的人、财、物和科技支持;三是经过改革，真正实现环境状况好转的目标，不仅数据好看，而且广大人民能够真切地感受到天变蓝了，水变清了，可以吃上放心的食品，喝上清洁的水。”
有类似预期的，还有北京大学环境与经济研究所所长、北京大学环境科学与工程学院教授张世秋。她认为，如果中国的改革路径设置合理并能有效落实，除了可以扭转目前环境质量恶化的趋势外，还有望让自然资本存量有所恢复或增加的趋势。“这也将意味着民族长期发展的自然基础会得以保留，同时也意味着我们的生态服务流会得到持续不断的提供。”
“有效的改革，将有助于环境治理的结构和方式发生改变。” 张世秋认为，这些变革将体现为：环境善治理念的落实以及体现综合环境——社会绩效的制度安排和政策措施、从源头到末端的全过程管理方式、政府和企业以及公众的良性活动关系的构建。
■ 哪些方面需要优先调整?
有了预期的目标，接下来便需要着手进行努力。那么，努力的方向在哪里?
当前，我国的环境保护已经发展到了一个崭新的阶段，不能仅停留在针对一项具体的政策手段来进行改进，而是需要在政治结构、治理模式、管理理念、政策措施、法律手段，包括民众的消费行为在内的方方面面做出适时调整。
制度体系必须尽快完善
用生态文明的理念来看环境问题，其本质是经济结构、生产方式和消费模式问题。当前，我们需要从宏观战略层面切入，搞好顶层设计，从生产、流通、分配、消费的全过程入手，制定和完善环境经济政策，形成激励与约束并举的环境保护长效机制。
在制度体系建立方面，孙佑海提出了他的看法：“我们必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度来保护生态环境。”
但是目前现有法律体系与生态文明建设要求还存在较大差距，生态文明建设的体制尚未理顺，体现生态文明的政绩评价考核机制还未形成，对企业不履行社会责任、政府不履行监管责任等不作为行为的监督机制薄弱，市场经济手段运用不足，生态文明建设的社会行动机制也需要完善。这些，我们又该如何应对?
孙佑海给出了他的看法，他认为可以具体从3个方面着手应对：首先是源头严防，涉及7项制度。包括健全自然资源资产产权制度、健全国家自然资源资产管理体制、完善自然资源监管体制、实施主体功能区制度、建立空间规划体系、落实全部国土空间的用途管制制度、建立国家公园管理制度。
“其次是要过程严管，这里涉及5项制度。包括实行资源有偿使用制度、实行生态补偿制度、建立资源环境承载能力监测预警机制、完善污染物排放许可制和实行企事业单位污染物排放总量控制制度。”孙佑海说。
“再次是违规必究。这其中涉及建立生态环境损害责任终身追究制和实行生态环境损害赔偿制度。”孙佑海认为，只有将上述制度贯彻到位，才能实现改革的目标，环保也才能从中获得预期的红利。
治理模式需要重新梳理
除了制度体系的建立，在张世秋看来，当前，最亟需也最为核心的是应强调“环境善治”，也就是一种良性的环境治理模式。
对于环境善治，张世秋解释了两个基本要义：第一，改革所提出的治理和管理目标，不仅是满足对上负责的目标，更应关注改革最终给社会福利带来了哪些改进。这其中，环境是重要的一部分;第二，政府虽然依旧是改革过程当中的管理主体，但要纳入政府、企业和公众三方互动的方式，强调三方合作与制衡关系的建立，而这个过程也将意味着整个环境治理方式和治理模式的改变。
具体而言，张世秋认为有几个方面需要特别关注。
第一，明确现代政府的环境责任。
张世秋特别指出，“现阶段需要不断明确：保存和提升环境资产与服务是现代政府的当然责任。公民享有在安全、良好的环境中生存的权利， 政府有保障公民权利实现的义务， 应当对环境负责。环境是一种公共物品， 政府作为公共物品的管理者和公共服务的提供者， 对环境负责是其职能之一。完善政府环境责任既是环境法治的基本要求， 也是环境公共需求变化和环境基本权利发展的客观必然。”
第二，梳理和有效界定包括民众、企业在内的社会各方的环境权益。
“应在承认环境资源是一种重要的资产及资本的基础上，明确界定有效的环境权益及权益结构，包括公民的基本环境权益，以及破坏这种环境权益的责任承担方式，促进保护环境的责任与享有环境服务的权利的统一。” 张世秋认为，公众的环境权益，不仅包括享有良好的环境质量等方面的权利，也包括环境信息知情权，受到环境损害时的索赔权，对政府和企业的环境监督权等一系列的权利构成的权利约束。”她进一步解释到，“权益，是包涵了权、责、利的一个整合概念。改革过程当中，只有适时厘清社会各方的权、责、利，才有助于环境保护事业的推进。”
第三，善用市场和价格信号，促进环境和自然资源公平有效配置。
在推动环境污染治理的过程中，我们往往依靠的是政府强有力的行政力量，而对于如何利用价格调整资源配置进而影响人们的行为，我们的制度基础和政策体系还很薄弱。
“一项政策想要长期有效，它必须有能力促使社会各类主体的行为方式发生有效转变。这时，怎样善用市场配置资源的能力，以及提供恰当的价格信号就变得尤为重要。”在张世秋看来，新一轮改革应通过政策手段，纠正市场失灵，实现基于全社会成本的环境资源和经济资源的有效配置，包括一体化的税收制度建设以及环境资源的市场创建等。特别是，需要尽快制定和实施环境和资源税收政策。
这样的做法，一方面，促进环境资源的有效配置，扭转低价利用环境资源的现象，促进有利于环境保护的技术创新和增长方式的转变;另一方面，也有助于促进收入——分配的公平性，使得那些以低价方式占有公共环境资源的主体为其占用支付必要的费用，并通过政府的收入——再分配政策，促进社会公共环境资源的公平配置。
“基于污染者、使用者、受益者负担原则，形成有益于环境质量改善、生态系统功能提升的适宜的价格信号，这个价格信号中，不仅应包括企业的生产成本，还要反映生产和服务提供过程中带来的资源和环境的成本。”张世秋认为，目前，我国应尽快在“税收中性”的原则下制定和实施环境和资源税收政策(亦即，不增加整体税负水平，增收环境税但降低其他税收水平)。
同时，张世秋还提出我们需要充分发挥政府公共财政的转移支付功能，保证那些为了保护全民环境资产而放弃了经济总量和速度的地区及群体的利益，进而从实质上提高环境资源的配置效率，缩小收入差距，改善社会福利。“所以，改革过程当中，如何制定具有良性价格信号的政策，还需要我们着重梳理。”
第四，政府应以最小成本来合理规划环境管理战略。
环境问题是一个公共管理问题，任何一个政府都有必要，也必须有责任以较小成本的方式来管理环境问题，而不是仅依靠我们的良好愿望，以不计代价的方式去完成目标。
“过去，当我们把一个问题作为一个政治目标时，我们习惯于以不计代价的方式去实现目标，包括污染策略、规划在内的污染战略的制定，以及具体的政策实施方面。”在张世秋看来，这些都是需要改进的地方，“改革过程当中，我们需要纳入基于社会综合成本的环境战略要义的分析与识别，而且，它应该成为政府对自己环境管理行为约制的一个方面。”
第五，形成政府、企业、公众之间的互动和制衡关系。
环境善治，意味着政府、企业和公众之间的良好互动。这其中是强调了三方互为主体，互为管理对象。这其中很重要的一方面，是政府如何通过阳光行政、信息公开以及公众参与让更多的人参与到环境治理当中，从而形成一个良性互动。
“阳光行政和信息公开，是确保公民对环境行政过程和决策过程的合法性、合理性进行监督的基本前提，也是现代政府的基本义务，更是重建社会信任和政府可信度的必要措施。同时，保障公民环境权益，推动公民社会发育是生态文明推进的必要环节。公众权利的保障和有效发挥不仅是现代社会治理的基本要义，而且是降低政府监管成本的最好方式”张世秋说。
“举一个例子，让政府每天都去对中小企业进行监督所需成本会很大，但假如赋予公众权利去监督污染企业的非法排放，这将避免政府因常规检查以及不定期的抽检所带来的监督成本的增加，同时又可以提高政府的执行力度。”张世秋认为，公众不仅是对政府行为的一种监督，同时也成为政府在进行企业环境治理时延伸的一种执行手段，“这样来看，公众和政府并不一定是必然的对立关系，大家可以为了一个共同的目标相互补充力量。”
第六，体现保护者获益和受益者支付原则。
“污染者支付环境治理的费用，这是国际通用的环境管理原则。但现阶段，还应该进行适度的拓展。”张世秋说，充分发挥政府利用公共财政的收入再分配功能，通过转移支付方式，协调宏观财税政策和环境经济政策，保证那些因为保护了全民环境资产而放弃了经济总量和速度的地区以及团体和个人的利益，进而从实质上和根本上提高环境资源的配置效率，同时促进其公平性，起到通过保护环境资源的过程，缩小收入差距的作用。
她还列举了一个例子：比如，西部地区作为维系中国整体环境资产存量和自然资本存量的地区，其对环境保护和资源基础保护的贡献，应该通过中央政府的财政转移支付机制获得制度上的承认。这样，才可能避免开发过程中过度消耗其本已脆弱的生态系统，并保障贫困的生态脆弱地区民众的利益。
■ 如何争取更多法律授权?
在环保领域内的改革，获得红利很重要的一方面就是要争取更多的法律授权。当前，《环境保护法》正值修改之际，为了在改革过程中获得更多的红利，这部环保领域内的基础法应当做出怎样的修改?
孙佑海提出了他的看法：“《环境保护法》的修改一定要加大政府的责任，强化污染者的责任，从根本上解决违法成本低、守法成本高的难题。同时，还应当并赋予环保部门对污染物排放设备的查封和扣押权;对环境公益诉讼也给予更大的法律制度支持。”
“我认为，有几个问题应该反映在《环境保护法》的修改当中。”张世秋认为，首先对于政府、企业、公众包括社会组织在环境保护方面，彼此的责任、权力、义务和利益需要如何界定，是这部环保基础法律应该厘清的重要问题。
“第二，关于环境保护的基本原则问题，《环境保护法》在修订当中，应当在污染者支付的原则上有所扩展。例如，生态服务是否应该获得支付值得研究，另外，包括公众在环境受到破害后的索赔问题都需要重新考虑。”张世秋说。
