国务院办公厅日前印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。这份《意见》提出，要在2020年基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。
《关于健全生态保护补偿机制的意见》（下文简称“《意见》”）13日对外发布。专家认为，这一《意见》将使生态保护补偿机制走向规范化、制度化，促进补偿机制更大范围覆盖，充分发挥其在生态环境保护中不可替代的作用。
此前，我国对建立生态保护补偿机制进行了探索和实践。早在2006年，“十一五”规划纲要提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。“探索和实践过程中，存在生态受益者与保护者间的利益关系脱节，补偿范围偏窄，区域间生态补偿政策和方式不明确等问题。”北京大学法学院教授汪劲说。
目前，财政部和环保部正在共同推动流域上下游横向生态补偿机制建设工作，通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”的机制，更好地运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，形成流域保护和治理的长效机制。
财政部副部长刘昆表示：“中央财政将通过水污染防治、国土江河综合整治、农村环境综合整治等资金渠道加大支持力度，将相关资金更多地向横向生态补偿这个平台倾斜，以发挥资金合力。”
有了“实”抓手
纵观《意见》内容，水电水利规划设计总院副院长龚和平指出，“政策亮点在于实现‘谁受益、谁补偿’原则的依托不再是政策的呼吁，而是有了实实在在的抓手，明确了责任主体、目标任务以及补偿办法等。
以长期困扰生态补偿实践推进的投入方式为例，“目前多元化补偿方式尚未形成，基金来源单一，从受益部门、企业和单位，乃至跨地区、跨省份得到的补偿较少。此次《意见》尝试‘啃硬骨头’，是难能可贵的。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠表示。
他认为，《意见》明确提出要推进横向生态补偿就是“啃硬骨头”的具体体现之一。从补偿关系看，生态补偿大致可分为纵向补偿和横向补偿，前者强调中央政府的职责，后者强调谁受益谁补偿。在现实操作层面，前者更容易，后者更难。
诚如对于利益关系非常明晰的流域上下游，以及生态服务供给区和受益区之间，其实有必要实施横向生态补偿机制。但之前由于我国生态补偿机制并不完善，很多可以采取横向补偿的地方却仍是实行由中央投入为主的、自上而下的纵向补偿模式。
针对该问题，《意见》明确，研究制定以地方补偿为主，中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励在典型流域开展横向生态保护补偿试点。
七年立法悬而未决
而在众多业内人士看来，生态保护补偿条例早在七年前就已经被提出，但至今仍未出台。国家发改委负责人近日就健全生态保护补偿机制再次强调，我国要抓紧研究制定生态保护补偿条例，明确补偿原则，根据条例实施情况，未来或将立法。
2009年，时任国家发改委副主任的杜鹰就曾表示，我国要抓紧研究制定生态补偿条例。2014年4月，在国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告中也指出,要加快出台生态补偿政策法规。2016年5月3日，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》中也再次强调了此事。关于制定条例的呼声此起彼伏，但多年来，生态保护补偿条例却始终不显“真容”。
对此，国家发改委负责人表示，仅仅是生态保护补偿机制建设，就是一项复杂的系统工程，涉及利益关系比较复杂，补偿工作起步较晚，对补偿规律认识还不够，需要在实践中不断总结经验。
补偿机制尚在健全，制定补偿条例的难度则更大。此前，我国一直通过转移支付的方式对生态保护进行补偿，七年间财政补偿了2513亿元，但据《意见》称，我国今后将采取“谁受益，谁补偿”的形式，让生态受益者付费。
“这个政策和想法很好，但操作起来的难度相当大”，北京公众环境研究中心主任马军指出，要把这项政策落实，将涉及测算、法律、跨地区、相关配套等各个层面的问题，“这是在世界范围内都有一定难度的事情，而且每个国家的国情不同，做法也不同”。马军表示，生态保护补偿条例和法规的制定，都“还需要再等待一段时间”。
“落地”更需要“生根”
此外，生态保护补偿“落地”更要“生根”，要从源头开启生态环境保护的“动能阀”。
首先，建立健全生态保护补偿专项资金保障机制。事实上，虽然中央财政自2008年设立了国家重点生态功能区转移支付资金，但是因地方配套补偿资金的缺乏，在补偿标准低、资金来源范围窄的制约下，生态保护补偿效果难免会打折扣。
而就资金来源的长期保障，补偿资金来源的渠道尚显模糊，需要自上而下建立健全专门的补偿资金保障机制，要规定对污染和损害环境的各类罚款直接留作补偿资金，要在各级政府建立专项补偿基金，要在财政预算中留出补偿资金计划，确保不因资金的缺乏而让生态保护“束之高阁”。
其次，建立健全系统性的生态保护补偿评价体系。无规矩难成方圆，生态保护是一项长期系统性工程，马虎不得。作为为生态保护保驾护航的补偿工作，同样需要系统性思维，没有科学合理的系统性评价体系，再多的补偿资金付出也难以换来生态保护的良好效果。
再次，建立健全终身有序追索的法律法规机制。不可否认，没有严厉的责任追究，就没有可靠的质量保证。在生态保护补偿方面，既要自上而下明确各级各部门的量化责任主体，又要以具体的法制明确失职追责的标准，还要建立群众举报重奖与纪检、审计常态化核查相结合的监督机制，更要建立追责落实惩罚反馈制度，确保生态保护补偿不出差错。
唯其如此，一方面让生态保护补偿实施有力、补偿得当，另一方面让生态保护公益宣传深入人心，全面营造人人参与生态保护的好氛围，那么，人们乐享绿色、和美的生态环境的愿望就会指日可待。
（本文综合新华社、人民政协报、北京商报、中国商报）
