修订后的环境保护法自2015年1月1日开始施行以来,既令人充满期待,也让人们感受到了“最严格制度”的威力；既遭遇了“法外执法”的责难,也背负了加大经济下行压力的骂名。
如何理性看待这部法律及其实施的效果?近日,全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅在接受《法制日报》记者采访时指出,这部法律“长出了牙齿”,突破了“为城市立法、为企业立法、为污染立法”的窠臼,确立了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则,推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式,建立多元共治的现代环境治理体系,完善了生态环境保护与环境污染防治的制度体系,增加了环境信息公开和公众参与制度,强化了政府、企业、公民的义务与责任。
立法先行 制度的“笼子”日益细密
回顾历史,我国从1979年就开始环境立法,迄今已有30多部法律,但种种事实表明,环境法的作用并没有得到很好发挥。
吕忠梅直言,人们承受着空气污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心头之患”,却没有感受到环境法的力量与权威。一些地方政府以牺牲生态环境为代价追求GDP增长政绩,环保部门经常因“鼎力相助”而成为“有功之臣”。环保法备受诟病,被称为“没有牙齿的老虎”,环保部门甚至被戏称为“不保护环境部门”。
针对体制机制不顺、制度无法落地、实施困难等问题,新环保法通过明确政府、企业、个人的权利与义务,建立多元共治、社会参与的环境治理体制。同时,强化政府义务与责任、完善监管制度,建立官员环境保护考核、公众参与和公益诉讼制度、行政问责制度。体现了“用最严格的制度体系”保护生态环境的要求,让环保法带上了“高压电”。
但由于新环保法被定位为环保领域的基础性法律,不可能规定具体的操作性内容。如何“输电”“变电”,让“高压”发挥作用,显得格外重要。
为了保证新环保法的实施,制定配套法规、规章、政策成为了首要任务。事实上,2015年的环保立法十分活跃,制定发布法律、法规、规章和规范性文件85件。除了全国人大常委会通过修订后的大气污染防治法以外,国务院和国务院办公厅、环保部、国家发改委、国土资源部、水利部、农业部等部门共发布了84件部门规章和规范性文件。此外,环保部还与商务部、工业和信息化部联合发布《企业绿色采购指南(试行)》,向社会推荐《环境损害鉴定评估推荐方法》等技术指南。这些规章和规范性文件的发布,把新环保法的“笼子”编织得更细,使以法治思维和法治方法保护生态环境的理念能够真正落实。
针对法律只能规定行政问责,但党委的环境保护责任不能写入法律而被虚化的情况,中共中央全面深化改革领导小组研究了环境保护“党政同责”问题并作出决定。2015年7月以来,中办、国办陆续发布了《环境保护督察方案(试行)》《生态环境监测网络建设方案》等系列文件,建立环境保护“党政同责”制度,明确党政领导干部对保护生态环境“同有职责”,在违反职责时“同样承担责任”并实施“终生追责”,进一步完善了“多元共治”体制机制,制度的“笼子”更加牢固。
从理论上看,党的十八届四中全会决定明确将党内法规纳入国家法治体系,解决了“党政同责”从“事理”到“法理”、从“政策”到“法规”的问题。从制度设计上看,环境保护督察、生态环境监测网络建设、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源资产负债表的编制与党政领导干部生态环境损害责任追究之间具有内在的逻辑联系。
“理论阐述与法规安排,形成了党政领导干部生态环境损害终身追责制度。其中,建立环保督察工作机制是抓手,为严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任奠定了基础。”吕忠梅对记者说。
严格执法 治污的“棒子”初现威力
法律的生命在于实施,再细密的“笼子”,弃之不用也无异于纸上谈兵。新环保法实施后,环保部依法行使按日计罚、查封扣押、限产停产、公开约谈等多种执法权力。铁腕执法,令人振奋。
2015年,由督政约谈而兴起的“部长喊你谈话”一度成为流行语。
吕忠梅指出,尽管督政约谈只是一种‘柔性’行政行为,对责任主体以诫勉和警示为主,但随着“区域限批”“挂牌督办”“媒体披露”等“硬性”措施的跟进,环保督政约谈的“刚性”逐步显现。
2015年3月,环保部以“严守生态保护红线”为由,叫停了争执多年的金沙江小南海水电站。
2015年2月,山东省临沂市被约谈后,市政府决定对412家企业进行限期治理,57家企业停产治理,并对全市钢铁、焦化、水泥、电解铝、平板玻璃等产能严重过剩行业中未经环保审批的生产线,在取得环保部备案认可之前,一律依法停产整改,由此引发了社会及媒体高度关注,“新环保法是导致经济下行的原因,环境保护影响就业和民生”的声音响起。
面对环保拖累经济发展的指责,环保部强势回应,专门组织了对临沂的调查,结果显示:2015年1至5月,临沂市一般公共预算收入120.9亿元,增长12.8%,增幅列全省第二。污染治理不仅改善了大气环境质量,同时倒逼污染行业加快转型步伐,优化产业结构,调整产业布局。
与此同时,环保部还专门就环保和经济运行之间的关系组织了调研,通过对浙江等地的实地调查,形成了《新常态下环境保护对经济的影响分析》报告,用事实进行说话。
“新环保法赋予了环保部门按日计罚、查封扣押、限产停产、公开约谈等多种执法权力,党政同责也有了明确规定,制度的落地有赖于严格执行,更有赖于对敢于以身试法者的严肃处理。”吕忠梅说。
2015年11月,环保部通报2014年度重点流域水污染防治专项规划考核结果,点名通报流域考核不及格省份中水质得分最低、不及格控制单元覆盖全行政区的北京市朝阳区、天津市静海县等地区,对于这些被通报的地区,明确了暂停其新增主要水污染物排放建设项目环评审批的行政处理。
在多部门协同执行下,党政同责制度以具体实施方式“落地”。2015年9月14日,中央纪委监察部网站通报,对河南驻马店市平舆县委书记王兆军、县长张怀德进行诫勉谈话处理,对平舆县副县长杨荔给予行政记大过处分,对平舆县环保局副局长胡超峰、平舆县产业集聚区管委会副主任霍林分别给予行政降级处分。他们被处分的直接原因,是对环保部的约谈表态未能落实。平舆县领导是被追究环境责任的首个案例。随后,纪委还通报了一批同类案件。纪委监察追究,落实党政同责、同时问责,成为了新环保法实施的“重武器”。
新环保法明确规定了企业在防治环境污染、保护生态环境方面的主体责任。加大处罚力度,提高违法成本是新环保法实施的一个“大棒”。
环保部部长陈吉宁在接受中外媒体采访时说,截至2015年年底,全国范围内实施按日连续处罚案件7155件,罚款数额近5.69亿元；实施查封、扣押案件4191件；实施限产、停产案件3106件。各级环保部门下达行政处罚决定9.7万份,罚款42.5亿元。全国共检查企业177余万家次,查处各类违法企业19.1万家,责令关停取缔2万家、停产3.4万家,限期改正8.9万家。移送行政拘留案件2079件,移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件。
建立机制 审判的“路子”更加畅通
“环境保护以行政机制为主是过去环保立法的基本思路,司法在环境保护方面发挥的作用非常有限。”吕忠梅在接受记者采访时指出,新环保法完善了环境法律责任制度体系并建立了环境公益诉讼制度,为司法机关依法履职、保护环境提供了制度基础。
为配合新环保法的实施,法院成立专门审判组织,检察院积极推进提起公益诉讼试点,制定司法解释和司法政策,建立司法机制、畅通审判渠道,司法的生态环境保护职能日益彰显。
最高人民法院颁布《关于全面加强环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,加强顶层设计,提供政策指引。先后制定《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,发布典型案例,统一裁判尺度。最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。
2014年6月,最高法院成立环境资源审判庭。截至2015年9月,全国共有24个省区市人民法院设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭共计456个。贵州等9个高级法院设立了环境资源审判庭,福建、贵州、江苏、海南4省建立三级环境资源审判组织体系。
与此同时,环境公益诉讼也在积极稳妥推进。
最高法院与民政部、环保部联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,为环境保护公益组织提起诉讼提供了便利。福建、云南、重庆、河北、江苏等地法院推进与公安、检察、环境资源行政执法部门工作联动,构建完善环境多元化纠纷解决机制,形成环境资源保护的合力。
一些地方法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。贵州高级法院院根据主要河流的流域范围将全省划分为四个生态司法保护板块,由4个中级法院、5个基层法院对环境保护案件实行集中管辖。湖北、广东、新疆兵团法院经最高法院批准,确定部分中级法院就环境公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。福建、江苏、贵州等地在全省三级法院全面实行环境资源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”归口审理模式,贵州清镇、重庆万州、山东兰陵等地法院则实行包括执行职能在内的“四合一”模式。
2015年7月1日,全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。次日,最高人民检察院正式发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,在北京、贵州、福建等13个省、自治区、直辖市的检察院开展公益诉讼试点。截至2015年年底,检察机关排查案件500多件,大部分通过诉前程序纠正行政机关违法或不依法履职保护生态环境,提起8件环境公益诉讼,已经一审判决的两件,检察机关均胜诉。
2015年11月,最高人民法院召开第一次全国环境审判工作会议,对新环保法实施以来的环境审判工作进行回顾,分析环境审判工作面临的新形势、新任务、新挑战,明确了“以专门化助推环境资源审判工作,为加快推进生态文明建设提供更加有力的司法保障”的工作方向,确定了推进“审判机构专门化、审判机制专门化、审判程序专门化、审判理论专门化、审判队伍专门化”的目标。
鼓励支持 参与的“盖子”大幅揭开
“生态环境保护关涉经济、政治、社会、文化等多个方面,环境问题也是科学技术、经济结构、发展方式、人民生活等综合性问题,建设生态文明,实现可持续发展,离不开公众参与。”吕忠梅说。
新环保法专设一章,规定信息公开与公众参与,建立我国的环境保护公众参与机制。完善的公众参与需要赋予公民知情权、参与权、表达权和监督权,并需要有切实可行的参与程序。
2015年7月,环保部发布《环境保护公众参与办法》,根据我国环境保护公众参与现状,明确了公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利,强调依法、有序、自愿、便利的公众参与原则,从实际出发,明确了基本的程序性规则,为新环保法的实施提供了可操作的规范。一些地方环境保护主管部门也发布了引导民间组织参与环境保护的指导性意见。
与此同时,环保部大力推进政府环境信息公开,开通官方微信、微博,同时要求各级环保部门也建立起网站、微博、微信,鼓励环保厅局长建立自己的微博与微信。
一些过去很难看到的信息在环保部的网站或其他媒体上公开。去年10月20日,环保部在网上公开东北环境保护督查中心对大连市的督查报告,要求大连市在2015年11月25日前,将整改方案报送环保部。因为污染治理设施不健全、超标排放、危险废物非法处置环境问题较为突出,江苏省无锡市市长被环保部约谈……
各级法院大力推进司法信息公开,畅通案件受理渠道,明确主体资格,鼓励社会组织提起环境民事公益诉讼。选任人民陪审员,建立环境资源审判专家库。上网公开生效裁判文书,实行环境公益诉讼案件受理、调解情况公告制度,保障社会公众的知情权。对重大案件实行庭审直播,及时发布环境资源审判信息,龙岩、漳州、南平、昆明、贵阳等地法院还建立了碳汇教育基地、公益林和生态示范园,加强法律法规宣传,提高公众生态文明意识。
一些环境保护公益组织积极参与,在环境影响评价、生态保护、监督污染者、提起公益诉讼等方面发挥了重要作用。
据民政部门民间组织管理局统计,到2014年第三季度,我国符合提起环境公益诉讼资格的民间组织有700多家。
自新环保法实施以来,有9个社会组织提起的30余起环境公益诉讼被法院受理,其中保护古村落、保护生物多样性等公益诉讼案件,都是首次由环境保护公益组织提出的。
