2015年12月，中共中央、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称《方案》）。《方案》总体要求和目标是通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。
《方案》要求，到2017年，将选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
填制度“空白”为环保指明方向
环保部政法司政策处处长燕娥对中国经济导报记者表示，《方案》的出台，会对我国未来环境保护事业有巨大影响。“当下保护环境一个最大的症结就是企业‘违法成本低’，资源低价，环境廉价，一方面使得企业过度消耗资源造成巨大浪费，另一方面又毫无节制排污，加剧污染。企业缺乏节能减排的内生动力，从而助长了粗放型的生产消费方式。”
虽然新环保法规定企业造成环境损害要承担赔偿责任，但这种责任基本上局限在直接的财产损失和人身健康损害方面，这些对企业来说并不构成太大的成本和风险。燕娥认为，要解决上述问题，一个重要的途径就是要明晰产权，建立环境成本的合理负担机制。
“《方案》的出台，意味着未来生态损害将逐步纳入赔偿范围，这个一旦计入，对企业来说，有可能就是巨额赔偿。现在虽然还停留在试点阶段，但未来若在全国推广开来，无疑有非常大的影响。”燕娥对此十分有信心。
而《方案》也对赔偿范围作出明确规定。《方案》指出，生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。试点地方可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。
究竟生态赔偿数额能到多少？燕娥为记者举了一个例子：2010年7月，紫金矿业公司紫金山金铜矿污水渗漏事故，后经法院审理，被判处罚3000万元。但事实上，经专家粗略测算，评估造成的生态损失高达上亿元。所以3000万元的罚款跟实际生态损失相去甚远。但这笔罚单也是环保部门至今开出的最大一笔罚单。其他的环境事故赔偿数额还远远不及。
形式灵活：行政磋商+司法保障
复旦大学环境资源与能源法研究中心主任张梓太认为，《方案》引入有关生态环境损害的行政磋商制度，鼓励赔偿权利人主动与义务人进行磋商。简而言之，试点地方政府作为赔偿权利人同赔偿义务人可就生态环境损害修复与赔偿进行行政磋商，磋商内容包括：损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等。
“未来《方案》在实施过程中，要协调好环境保护与经济发展的关系，虽然要对企业进行处罚，但也不能让企业因为巨额罚款而破产倒闭，还要保障其正常运营。因此在赔偿过程中，进行行政磋商是必不可少的。”燕娥认为。
生态环境损害赔偿数额往往比较巨大，《方案》也考虑到企业承受能力，试行“分期赔付”确保企业可承受。环保部相关负责人表示，《方案》设计多样化责任承担方式，要求试点地方根据责任人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付等多样化责任承担方式。既使受损的生态环境得到修复和赔偿，又督促企业转型升级，强化生态环境保护措施。
此外，《方案》就司法机关如何介入到生态环境损害赔偿的程序也做出了规定。《方案》规定，有关生态环境赔偿的行政磋商协议具有确定力和拘束力，但是若经过行政磋商双方没有达成有关损害赔偿的协议，试点地方赔偿权利人可以向人民法院提起诉讼，追究赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任。试点地方政府赔偿权利人也可以不经过行政磋商直接向法院提起诉讼。
“《方案》的这一规定，为司法机关介入生态环境损害赔偿的程序提供了政策依据。”张梓太指出。
探索：赔付资金怎么偿怎么用
环境损害鉴定评估是损害赔偿制度的技术保障。记者了解到，目前我国环境损害鉴定评估能力初步形成。环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心主任曹东透露，在相应的技术方法方面，环保部相继发布《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》、《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术方法。同时，环保部从2011年起，相继在山东、江苏、重庆等10个地方开展环境损害鉴定评估工作试点。并且在2014年，环保部向社会公开推荐第一批12家具备为环境管理和司法提供技术支持的环境损害鉴定评估机构，为行政和司法提供鉴定评估报告。
据悉，下一步环保部将联合最高人民法院、科技部、司法部等有关部门，通过加强能力建设、完善技术体系、规范鉴定评估程序、推进纳入统一司法鉴定管理等工作，提高环境损害鉴定评估能力水平，为行政、司法提供更好技术支撑。
业内人士表示，建立生态环境损害赔偿制度，需要从立法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金等基本问题，但目前立法条件尚不成熟，需要在部分地区开展试点，为下一步立法积累经验。
此外，燕娥表示，《方案》中有关赔付资金的使用，还没有具体说明。比如赔付资金是地方政府来管？还是放到企业资金的账户中使用？抑或是纳入第三方机构的监管范畴？这些都需要在试点实践中进行进一步摸索。“如何最大程度发挥赔偿资金的效用，是各方需要认真思考的一个问题。”
