看着揭阳市9座污水处理厂PPP项目的成交公告近日在广东省政府采购网发布，广东省政府采购中心相关负责人如释重负。这是继2015年7月广东省首个政府采购PPP项目——汕头6座乡镇污水处理厂成功签约后，第二个政府采购PPP项目采购成交，并可望在本月签约。而揭阳项目由于更分散、单项目规模更小，采购难度更大。
这些PPP项目陆续落地，折射出粤东西北环保基础设施建设开始升温。
近期，省政府作出了启动粤东西北地区新一轮环保基础设施建设的重大战略部署。南方日报记者了解到，经省政府同意，省住建厅、省委农办、省发改委等9个省有关部门最近联合印发《加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案》(以下简称《方案》)。
《方案》提出，到2018年底，基本建成粤东西北地区生活垃圾和污水处理设施，显著提高生活垃圾和污水处理率。《方案》估计，2015年至2018年粤东西北地区生活垃圾和污水处理设施建设共需资金逾千亿元。
庞大的资金从何而来?《方案》明确提出推广采用政府与社会资本合作(PPP)方式引入社会资本。其中，省财政2015年已一次性安排20亿元作为母资金，以此撬动约200亿元社会资本投向粤东西北等地区生活垃圾和污水治理领域。
随着汕揭污水处理PPP项目的接连招标落地，这种政府联姻社会资本的治水模式，正在探索中逐渐明晰起来。
目标
2018年底治理农村九成垃圾八成污水
居民生活污水、工业企业排放的生产废水与雨水一起，经简易沟渠就近排入河沟、池塘，水体被污染发黑。雨季时污水与雨水甚至混合溢流至路面……近日，国内某知名污水处理企业到揭阳部分镇区调研污水处理情况时，多次看到类似的景象。
上述情况并非孤例，省环保部门人士介绍，在珠三角地区73个中心镇全部建成污水处理设施的同时，粤东西北却差距明显，如污染较重的粤东练江流域，近六成的镇(街)未建成污水处理设施，流域污水处理率不足四分之一。
省住建厅相关负责人坦言，“十二五”以来，我省不断加大环保基础设施投入和建设力度，城乡生活垃圾和污水处理设施建设取得积极进展，但粤东西北地区的上述治理工作明显滞后，已成为制约我省经济社会可持续发展的短板。
为此，《方案》提出将开展“清洁家园”专项行动，具体建设项目包括粤东西北地区12个市全域及珠江三角洲地区生活垃圾和污水处理设施建设薄弱的惠州、江门、肇庆县域地区(下称“15个地级市”)的生活垃圾和污水处理设施建设项目，并纳入我省城乡生活垃圾和污水治理“十三五”规划。
到2018年底，粤东西北地区城镇生活垃圾无害化处理率达90%以上，90%以上的农村生活垃圾得到有效治理。2015-2018年，15个地级市合计建设生活垃圾处理设施42座，处理能力21900吨/日。
到2018年底，实现粤东西北地区各市市区、县城污水处理率分别达到95%、85%以上，乡镇一级污水处理设施全覆盖，80%以上的农村生活污水得到有效处理。2015-2018年，15个地级市合计新增市、县、镇污水处理设施816座，新增处理能力549万立方米/日，新增配套管网总长9020千米，新增农村污水处理设施29506个。
为确保上述目标实现，《方案》对2015年到2018年每年的建设任务都做出具体要求。
难点
千亿建设资金如何通过PPP带动
与一揽子的建设任务相对应，总体建设资金需求也相当庞大。
《方案》显示，2015年至2018年粤东西北地区生活垃圾和污水处理设施建设共需资金1025亿元，其中生活垃圾处理设施建设项目需163亿元，生活污水处理设施建设项目需862亿元。
资金从何而来?《方案》明确提出三大方向。一是积极争取中央财政补助资金和政策，充分用好相关省级基金及专项资金，健全生活垃圾和污水处理收费制度，为生活垃圾和污水处理设施项目的启动、建设和运营提供支持。
二是推广采用政府与社会资本合作(PPP)方式引入社会资本，由专业化建设运营商负责项目的投资建设和运营。对于通过财政承受能力论证并经同级人民政府审核同意的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，在编制中长期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，分年度向建设和运营企业支付政府应负担的费用。
三是进一步完善各地的生活垃圾和污水处理收费制度，扩大处理费征收范围，生活垃圾和污水处理设施计划在3年内建成投产运营的建制镇及农村地区应实行处理费征收制度。
专家指出，从现有一些吸引社会资本的公益性建设项目来看，财政补助和专项资金、处理费，在一定程度上都可以通过反哺建设运营企业的方式，归拢的到PPP模式中，形成“三位一体”的投入模式。
在此思路下，根据《方案》安排，省财政在上个月一次性安排20亿元作为母资金，以此撬动约200亿元社会资本投向粤东西北等地区生活垃圾和污水治理领域，并直接与15个地级市的生活垃圾和污水处理设施的建设项目对接，优先投入其中的PPP项目。
专家介绍，这种方式也可望形成社会资本对粤东西北上述领域投入的示范带动效应，吸引更多社会资本、融资渠道投入，来缓解粤东西北环保设施的庞大资金需求。
突破
汕揭15座污水处理厂率先完成PPP采购
“PPP模式，首先要找到好的社会资本投入方，对于政府采购代理机构来说，既是机遇，也是挑战。”省政府采购中心主任孔刚说，“与公路、办公大楼等设施不同，垃圾和污水处理这类环保设施回报周期长，又常面临征地拆迁难等问题，而在粤东西北一些经济欠发达地区，因为基础配套薄弱，这个短板更为明显”。
在汕头6个项目成功签约后，接着进入政府采购的揭阳市9座污水处理厂PPP项目包括揭阳市揭东区、蓝城区、空港经济区及普宁市9座污水处理厂及配套管网的近期建设内容，9座污水处理厂近期拟建处理规模为13.5万吨/日，近期拟建管网总长度151.92公里，近期总投资约11.65亿元。
“不过，这9座污水厂平均规模为1.5万吨/天，最小规模仅为0.5万吨/天，规模小、效益低、位置分散、抗风险能力差，比起汕头项目来说，更缺乏吸引力。”对此，该项目继续将9个污水处理厂及其配套污水收集管网捆绑打包实行统一采购，发挥规模效应，在项目资格预审阶段共吸引14家国内外知名的污水处理投资运营商报名参加。此外，为解决传统BOT模式中“政府出设计、企业搞建设”的矛盾，该项目利用竞争性磋商这一较为灵活的采购方式，充分发挥社会资本的自主性。
“首先，让社会资本根据自身对于项目条件的理解，提出解决方案(包括可研、设计等综合性解决方案)，业主对好的解决方案还设计了现金奖励机制;各社会资本在解决方案的基础上，提出各自的商务条件与报价。”省政府采购中心采购一科科长王仕良说。最终有6家供应商递交了设计方案。
中国投资咨询有限责任公司专家说，本项目最具特点的是，创新性地建立环境绩效付费机制，不设保底水量，根据污水处理厂月平均进水化学需氧量(一种水污染物)浓度，确定进水浓度系数，对各厂进水浓度进行考核，并以此作为污水处理服务费计算依据。污水处理服务费采用“按日计量、按月支付、按月考核”的方式。
记者从环保部门人士了解到，以往，因为管网建设滞后等原因，一些乡镇污水处理厂进水浓度不够，处理设施长期低负荷运作。“而污水处理厂又是按进水量来拿处理费和补贴的，这就造成了曾经有厂为了达到保底水量甚至不惜兑清水。”不久前，环保部就通报，东莞市长安镇生活污水处理厂通过私设暗管投放自来水稀释水样等手段，涉嫌骗取巨额处理费。
“所以，对进水浓度进行考核，也就是说政府对污水处理设施的减排效果进行付费，更突出投标者的技术优势，促使其积极进行污水配套收集管网优化设计和运营管理维护，提高污水设施效能。”广东省建筑设计研究院专家评价。
经过一系列的采购创新举措，最终这9个污水处理厂由国内知名的上市水务企业北控水务(中国)投资有限公司，且中标报价较政府最高限价大比例下浮，报价下浮23.5%，远超政府方预期。
2016年度建设任务
生活垃圾处理设施启动新增生活垃圾处理设施80%的建设项目即19座卫生填埋场、6座无害化焚烧厂、64座建筑垃圾消纳场。生活污水处理设施启动40%新增生活污水处理设施建设项目，即326座污水处理厂、3608公里污水管网和11802座农村污水处理设施。
观察
需建立动态评估机制保障项目长效
“PPP项目成功采购，说明了民间资本的潜力还是巨大的，只要有公平公开的遴选制度与环境，是能吸引到有实力的企业进来的，如这两次汕揭两市PPP共15座污水处理厂，都是来自不同省份的大型企业中标。”孔刚说。
接下来，垃圾处理设施也将推广PPP模式，这类项目由于目前农村垃圾处理收费要推广开来还存在不少实施难点，要引入社会资本将更有挑战。省政府采购中心相关专家建议，地方政府应该逐渐转变观念，敢于放手，实施PPP模式，是政府将某些专业领域的事情(比如运营)交给最擅长的企业，就能把政府从繁琐但并不擅长的具体事务中解脱出来，更加关注规则的制定和监管;而发挥企业的能动性和创造性，会比政府大包大揽做得更专业和更有效率。
一方面，污水、垃圾处理设施“三分建设、七分管理”，重视运营质量的才能保证治理成效。一般这类设施运营期长达二三十年，地方政府已经换了几届，这一方面要求在PPP运作中政府要有长远的契约精神;另一方面则需要建立动态的长效评估机制，保障项目持续发挥环保社会效益的同时，也通过科学的评估绩效机制给予企业运营的动力。
据悉，在揭阳项目中，该市住建局积极协调各区的相关部门，建立综合性的动态服务评价体系，聘请第三方机构，根据项目运营期的具体情况调整评价指标，对项目进行绩效评价，并以此作为污水处理服务费计算依据。
“通过对项目长期性的动态绩效评价制度，保证项目在运营期间保持高水平的运营质量，促使投资人不断优化管理和技术水平。”省政府采购中心相关负责人说。“省、市、区各级政府部门强力推动PPP项目在省级平台操作，充分发挥了专业机构的专业把关作用，各方专业机构形成合力，优势互补，这是两次汕揭两市PPP共15座污水处理厂项目顺利完成的成功经验。省政府采购中心根据这两个项目的试点操作经验，制定出PPP政府采购项目5种方式的标准化操作流程及内控制度，为我省全面推广运用PPP模式出力。”
